Останнім часом подальші зміни у судовій системі пов‘язують із необхідністю внесення змін до Основного Закону. Президент Янукович вважає, що судова реформа 2010 р. дала можливість досягнути позитивних результатів. «Разом з тим певна частина вимог Ради Європи щодо запровадження в Україні новітніх демократичних стандартів судочинства не може бути здійснена без внесення змін до Конституції», - йдеться у нещодавно оприлюдненому посланні Президента до парламенту.
На конституційних змінах давно наполягає й Рада Європи, а за нею і Європейський Союз. Навіть більше – Європейський суд з прав людини рішенням у справі «Олександр Волков проти України» від 9 січня 2013 р. зобов’язав Україну навести лад у системі відповідальності суддів, зокрема у складі Вищої ради юстиції. Це рішення стало остаточним 27 травня, отже, Україна зобов’язана його виконати.
Які загрози містять існуючі ініціативи щодо внесення змін до Конституції? Якими повинні бути ці зміни, щоб привести українську систему правосуддя до європейських стандартів? Чи достатньо змінити Конституцію, щоб забезпечити право на справедливий суд? Відповіді на ці питання пропонуємо пошукати разом.
Ініціативи
Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів» розробили в Адміністрації Президента. Його передали до Конституційної асамблеї – консультативно-дорадчого органу при Президентові України – для аналізу та надання пропозицій.
Натомість Комісія Конституційної асамблеї з питань правосуддя розробила свій проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення судової системи та засад здійснення правосуддя в Україні». Після нормопроектної роботи Комісія з питань правосуддя почала напрацьовувати пропозиції до розділу «Судова влада» Концепції внесення змін до Конституції України. Тобто концепцію, що мала б знайти реалізацію у нормах, стали обговорювати вже після того, як були сформульовані нормативні положення.
Координаційне бюро Конституційної асамблеї рекомендувало голові Асамблеї Л. Кравчуку скерувати проект закону, напрацьований в асамблеї, до Венеціанської комісії. Однак Л. Кравчук, вочевидь за наполяганням Адміністрації Президента, відправив до Венеціанської комісії текст саме у редакції Адміністрації Президента із наведенням у листі опису змін до Конституції, запропонованих Конституційною асамблеєю.
15 червня цього року Венеціанська комісія у своєму висновку (CDL-AD(2013)014) висловила сумнів у достатній залученості Конституційної асамблеї до процесу напрацювання змін до Конституції. Цього сумніву можна було б уникнути, якби асамблея працювала над проектами, підготовленими власними робочими групами (п. 6).
21 червня на розгляд Конституційної асамблеї винесено проект Концепції змін до Конституції, у якому ще не враховані останні зауваження Венеціанської комісії.
Отже, між Адміністрацією Президента і Конституційною асамблеєю виникла певна конкуренція, з якої видно, що асамблея відіграє далеко не провідну роль. Можливо тому, що вона створена радше для широких дискусій з метою імітації залучення фахівців до вирішення питань державного значення і їх відчуття «причетності» до важливих змін. Пригадується, що саме у такий спосіб готували Закон «Про судоустрій і статус суддів» у 2010 р., коли фактично він народився у стінах Адміністрації Президента, а приписали його Робочій групі з питань судової реформи.
Проект Адміністрації Президента передбачає три ключові зміни.
По-перше, це запровадження безстрокового призначення суддів Президентом з одночасною відмовою від обрання суддів парламентом. Нагадаємо, сьогодні, згідно з Конституцією України, суддю спочатку призначає Президент України, а через п’ять років його на цій посаді має підтримати Верховна Рада. Крім того, за проектом, Президент приймає рішення про переведення суддів і звільнення їх з посад. Усі ці повноваження Президент реалізує лише на підставі подання Вищої ради юстиції чи кваліфікаційної комісії суддів (щодо переведення).
Водночас запропоновано підвищити вимоги до майбутнього судді: він повинен мати не менше 5 років стажу у галузі права, замість трьох, і досягнути 30-ти років з одночасним подовженням кінцевого строку повноважень до 70 років (сьогодні відповідно 25 і 65 років).
По-друге, це забезпечення у складі Вищої ради юстиції більшості суддів, обраних суддями. Сьогодні у складі Вищої ради юстиції за Конституцією лише 4 члени з 20 представляють суддівський корпус (Голова Верховного Суду і 3 члени, обрані з‘їздом суддів). І хоч з 2010 р. в органів, які формують склад Вищої ради юстиції, є обов‘язок призначати до неї певну кількість суддів, щоб вони становили більшість, однак таких членів не можна вважати «суддями, обраними суддями».
Згідно з проектом, з'їзд суддів призначатиме до Вищої ради юстиції дванадцять членів з числа суддів, забезпечуючи при цьому представництво суддів судів різних інстанцій та спеціалізацій. З'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначатимуть по два члени Вищої ради юстиції. До її складу входитимуть за посадою голови Конституційного Суду, Верховного Суду, Ради суддів, Генеральний прокурор.
За проектом Вища рада юстиції має перейняти від Верховної Ради повноваження давати згоду на затримання або арешт судді. Також запропоновано «легалізувати» повноваження Вищої ради юстиції призначати і звільняти голів судів і їх заступників, яке є сьогодні у Законі «Про судоустрій і статус суддів», але відсутнє в Конституції.
По-третє, це запровадження механізму, за яким суди будуть створюватися і ліквідуватися парламентом, а не указом Президента, як сьогодні. Водночас за проектом парламент реалізовуватиме це повноваження за поданням Президента. Щоправда, чомусь зміни стосовно цього питання запропоновані до ст. 85 Конституції про повноваження Верховної Ради, а не до ст. 92, яка визначає, що можна регулювати виключно законом. Тому Верховна Рада зможе утворювати і ліквідовувати суди постановами, а не законом, процедура прийняття якого складніша, ніж постанови.
Подібні зміни передбачає і проект змін до Конституції Комісії Конституційної асамблеї з питань правосуддя з деякими відмінностями.
По-перше, запропоновано ліквідувати кваліфікаційну комісію суддів, передавши усі її повноваження до Вищої ради юстиції (щодо добору суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності). Для виконання цих повноважень члени Вищої ради юстиції не можуть суміщати свою роботу у цьому органі з іншою роботою. Добір на посаду судді, у тому числі в суді вищого рівня, має здійснюватися на конкурсних засадах.
По-друге, склад Вищої ради юстиції зменшується до 15 членів, з яких 9 членів призначає з’їзд суддів з числа суддів та суддів у відставці; 4 члени - Національна академія правових наук України, а ще 2 – з’їзд адвокатів з числа адвокатів. Натомість у проекті Концепції змін до Конституції Конституційної асамблеї запропоновано, щоб Національна академія правових наук України призначала 2 членів, а не 4, а ще двох – з’їзд представників юридичних вищих начальних закладів і наукових установ (ці пропозиції і аналізувала Венеціанська комісія).
По-третє, порівняно з проектом Адміністрації Президента, передбачено обмеження деяких повноважень Президента. Так, укази Президента щодо призначення, переведення та звільнення суддів має контрасигнувати голова Вищої ради юстиції. Законопроект про утворення, реорганізацію, ліквідацію суду, встановлення мережі судів та внесення змін до неї вноситься Президентом України за поданням Вищої ради юстиції, погодженим Прем'єр-міністром України.
По-четверте, Верховний Суд наділяється правом законодавчої ініціативи.
По-п‘яте, запроваджується інститут мирових суддів, які обираються місцевими громадами (у проекті Концепції змін до Конституції Конституційної асамблеї відсутнє положення про виборність таких суддів).
Склад Вищої ради юстиції
Це ключовий орган, повноваження якого пов’язані із формуванням суддівського корпусу. Сьогодні Вища рада юстиції приймає рішення про внесення подань щодо призначення суддів і звільнення їх з посад, а також здійснює деякі дисциплінарні повноваження щодо суддів.
Згідно з європейськими стандартами орган, який добирає суддів, і орган, який розглядає питання про їх дисциплінарну відповідальність, має бути «незалежним від виконавчої та законодавчої влади, щонайменше наполовину складатися із суддів, обраних їх колегами так, щоб це гарантувало якнайширше представництво суддівства» (п. 1.3, 5.1, 7.2 Європейської хартії про статут для суддів 1998 р.). Останнім часом цей стандарт стає ще жорсткішим: такий орган має складатися або виключно із суддів, або із суттєвої більшості суддів, обраних суддями (п. 13 Магни Карти суддів (основоположні принципи), схваленої Консультативною радою європейських суддів у 2010 р.).
У 2010 р. законодавець зробив крок, який було представлено як наближення до європейських стандартів. Законом «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Верховна Рада, Президент, прокурори, адвокати і юридичні навчальні заклади та наукові установи призначають певну кількість членів Вищої ради юстиції з числа суддів. Таким чином, суддів у Вищій раді юстиції мало стати 11 з 20. Однак Венеціанська комісія (CDL (2010) 098), а за нею і Європейський суд з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» дійшли висновку, що такі зміни є недостатніми, оскільки «призначення відбувається тими ж органами, а не суддівським корпусом».
Проекти змін до Конституції передбачають певне вирішення цієї проблеми, оскільки передбачають 12 суддів із 20 (проект Адміністрації Президента) або 9 суддів і суддів у відставці з 15 членів Вищої ради юстиції (проект Конституційної асамблеї). При цьому ці члени обираються з’їздом суддів. За першим проектом до 12 суддів також можна додати трьох голів Конституційного Суду, Верховного Суду і Ради суддів, які також обираються суддями, що входять до відповідного органу.
Однак при зовнішній відповідності європейським стандартам у цій сфері у разі залежності з‘їзду суддів від політичної влади, такими ж залежними будуть і органи, утворені з’їздом. Власне, встановлення контролю над органами професійного самоврядування і є тим засобом, який політична влада використовує для впливу на суди, а віднедавна і на адвокатуру.
З цією метою у 2010 р. Законом «Про судоустрій і статус суддів» було реформовано органи суддівського самоврядування. Раніше суддівське самоврядування було швидше врядуванням голів судів, які у свою чергу переважно залежали від керівництва Верховного Суду і частково – від керівництва вищих спеціалізованих судів. Після реформи ключові органи суддівського самоврядування – з’їзд суддів і Рада суддів України – на дві третини стали складатися із представників суддів спеціалізованих судів. І лише одна третина – представники суддів загальних судів. Загалом суддів загальних судів в Україні утричі більше, ніж суддів спеціалізованих судів разом узятих, але в органах суддівського самоврядування вони опинилися у меншості. На той час лояльність до політичної влади проявляли саме голови вищих спеціалізованих судів, тоді як голова Верховного Суду жорстко критикував зміни у судовій системі, оскільки Верховний Суд втратив важелі впливу.
Крім того, автори Закону «Про судоустрій і статус суддів» подбали про «правильний» відбір делегатів на перший з’їзд суддів, сформований за новим законом. Таких делегатів обрали три відповідні конференції – суддів загальних судів, суддів господарських судів і суддів адміністративних судів. Однак самі конференції виявилися не обраними, а призначеними (!): «організаційне бюро» самостійно вибрало по два представники суддів загальних судів від кожної області (з великої кількості претендентів, які запропонували збори суддів різних судів), «виходячи з досвіду претендентів та їх авторитету». Те саме зробили і ради суддів адміністративних судів і господарських судів.
Також не можна залишити поза увагою суттєве зменшення складу органів суддівського самоврядування. Наприклад, за новим законом у роботі з’їзду, який мав би представляти понад 8 тис. суддів, беруть участь не більше 96 суддів (до 2010 р. на з’їзд суддів з’їжджалося декілька сотень делегатів). А Рада суддів України стала складатися лише з 11 членів (раніше їх було понад 70, проте переважно це були голови судів). До того ж, у складі діючої Ради суддів більшість членів є суддями вищих спеціалізованих судів і лише по одному представнику від місцевих і апеляційних судів.
Два з‘їзди суддів, які відбулися за новим законом, проведені за чітким сценарієм, усі рішення виявилися цілком передбачуваними і приймалися практично одностайно. Останній з’їзд констатував «наявність позитивних зрушень у сфері здійснення судочинства: посилення гарантій незалежності суддів; підвищення рівня суддівського самоврядування…» і не забув висловити «підтримку діяльності Президента України щодо ініціювання законопроектів, спрямованих на вдосконалення здійснення правосуддя» (рішення XI чергового з’їзду суддів України від 22 лютого 2013 р.).
Цілком очевидно, що кадрові рішення органів суддівського самоврядування приймаються за межами судової системи. Наприклад, Вища кваліфікаційна комісія суддів, більшість у складі якої становлять судді, обрані з’їздом суддів, не виглядає незалежним органом, попри формальну відповідність європейському стандарту.
Венеціанська комісія вказувала на великий ризик того, що Вища кваліфікаційна комісія «перетвориться на інструмент партійної політики, незважаючи на те, що зовні Комісія має інший вигляд»(CDL-AD(2010)026). Діяльність цієї Комісії, зокрема щодо переведень суддів, привела до того, що найбільша кількість вакантних посад утворилася на Донбасі, звідки суддів масово переводять до столиці та в інші регіони (станом на січень цього року, за даними Вищої кваліфікаційної комісії суддів, з 359 вакансій у місцевих судах понад третина з них – 125 – припадає на Донецьку і Луганську області; а вакансій в адміністративних і господарських судах у цих областях більше половини від вакансій у таких судах по всій Україні). Багатьох з них відразу після переведення Вища рада юстиції призначає на посади голів судів та їх заступників. Тобто Вища кваліфікаційна комісія є одним із інструментів впливу на судову владу, який як і Вищу раду юстиції використовує політична влада.
Призначення членів Вищої ради юстиції з’їздом адвокатів сьогодні також викликає застереження, оскільки, по-перше, адвокатське самоврядування також опинилося під загрозою політичних впливів, а, по-друге, адвокати, як і інші члени Вищої ради юстиції, не зупиняють своєї адвокатської діяльності, а отже, може виникати конфлікт інтересів між веденням справи в суді і здійсненням дисциплінарних повноважень щодо судді.
Проект Адміністрації Президента передбачає збереження у складі Вищої ради юстиції і Генерального прокурора. Як зазначено у щорічному посланні Президента до Верховної Ради, «збереження за ним статусу члена Вищої ради юстиції обумовлюється тим, що вона продовжує здійснювати повноваження щодо прийняття рішень стосовно порушення прокурорами вимог щодо несумісності, а також щодо розгляду скарг на рішення про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності»[1].
Однак при цьому ігнорується висновок Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» про те, що «включення Генерального прокурора до складу Вищої ради юстиції викликає проблеми, оскільки це може мати стримуючу дію на суддів і сприйматися як потенційна загроза. Зокрема, Генеральний прокурор перебуває на вершині ієрархії прокурорської системи і контролює усіх прокурорів. Прокурори, виходячи зі своєї ролі, беруть участь у багатьох справах, які розглядають судді. Членство Генерального прокурора в органі, пов’язаному з призначенням, покаранням і звільненням суддів, створює ризик того, що судді не будуть діяти безсторонньо у таких випадках, або того, що Генеральний прокурор не буде безстороннім стосовно суддів, чиї рішення він не схвалює»[2].
Тому Венеціанська комісія запропонувала, щоб Генеральний прокурор брав участь у розгляді лише тих питань, що стосуються прокурорів (п. 39 Висновку CDL-AD(2013)014). Проект Конституційної асамблеї позбавляє Вищу раду юстиції повноважень щодо прокурорів, а тому не передбачає членство прокурорів у цьому органі.
На наш погляд, участь представників прокурорів (і не стільки Генерального прокурора) у подібному органі можлива лише за умови, що прокурори і судді утворюватимуть єдину професію магістратів і матимуть єдиний статус з однаковими гарантіями незалежності. При цьому члени Вищої ради юстиції не повинні поєднувати свою роботу у ній із практичною роботою судді чи прокурора, а її повноваження однаково стосуватимуться і суддів і прокурорів.
Запровадження такої моделі, що характерна для багатьох країн Західної Європи, може стати перспективним напрямком для конституційних змін і в Україні у разі глибокої реформи прокуратури із запровадженням реального самоврядування магістратів. До речі, Венеціанська комісія пропонує як варіант розглянути можливість створення двох палат у складі Вищої ради юстиції – для суддів і для прокурорів.
Певні загрози може мати збереження повноваження призначати членів Вищої ради юстиції за з’їздом юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ. Сьогодні право скликати і організовувати цей з’їзд «узурпувала» громадська організація «Рада представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ» (донедавна – приватна установа з подібною назвою), яку очолює один із членів Вищої ради юстиції і водночас народний депутат, голова парламентського комітету з питань верховенства права і правосуддя, президент Національного університету «Одеська юридична академія». Проблема також буде і з Національною академією правових наук України, яка отримує фінансування з державного бюджету.
Зважаючи на викладене, пропонуємо впроваджувати конституційні зміни щодо складу Вищої ради юстиції лише після створення законодавчих передумов для реального функціонування суддівського самоврядування. Для цього потрібно забезпечити участь у з‘їзді суддів делегатів за принципом пропорційного представництва суддів, гарантувати обрання цих делегатів знизу, а не призначення зверху. Також потрібні прозорі правила призначення членів Вищої ради юстиції від інших суб’єктів, наприклад, правозахисних організацій, юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ, адвокатів, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Члени Вищої ради юстиції, за винятком тих, що входять за посадою, задля уникнення конфлікту інтересів не повинні займатися іншою діяльністю, не пов’язаною із виконанням повноважень члена цього органу.
Повноваження Вищої ради юстиції
Сьогодні Вища рада юстиції, згідно із ст. 131 Конституції, виконує лише три функції:
1) внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад;
2) прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності;
3) здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.
У 2010 р. через сумнівні зміни до Закону «Про Вищу раду юстиції» її повноваження розширили і додали повноваження призначати і звільняти голів судів і їх заступників за поданням однієї із трьох рад суддів – відповідно загальних, господарських, адміністративних судів.
Проект Адміністрації Президента передбачає легалізацію на конституційному рівні такого повноваження, а також пропонує можливість подальшого розширення компетенції Вищої ради юстиції шляхом прийняття закону. Крім того, запропоновано, щоб Вища рада юстиції, а не парламент, надавала дозвіл на затримання або арешт судді у необхідних випадках, до винесення обвинувального вироку.
Проект змін до Конституції Комісії Конституційної асамблеї з питань правосуддя у зв’язку із наміром ліквідувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів пропонує передати її функції Вищій раді юстиції і водночас позбавити останню повноважень щодо прокурорів. Відповідно проект передбачає такі повноваження Вищої ради юстиції:
1) проведення добору кандидатів на посаду судді;
2) внесення подання про призначення суддів на посади, звільнення їх з посад;
3) внесення подання про переведення судді до іншого суду;
4) здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів;
5) прийняття рішення щодо зупинення повноважень судді;
6) прийняття рішення стосовно порушення суддею вимог щодо несумісності;
7) прийняття рішення щодо припинення повноважень судді;
8) призначення суддів на адміністративні посади та звільнення суддів з адміністративних посад у судах за поданням зборів суддів відповідного суду;
9) здійснення інших повноважень, визначених Конституцією України.
Венеціанська комісія звернула увагу на те, що не бачить необхідності у збереженні обох окремих органів, однак у разі залишення і Вищої кваліфікаційної комісії суддів, і Вищої ради юстиції обидва органи мають бути незалежними і діяти за прозорими процедурами (п. 40 Висновку CDL-AD(2013)014).
Згідно з проектом Адміністрації Президента, може зберегтися трирівнева система призначення судді: кваліфікаційна комісія рекомендує кандидата, Вища рада юстиції вносить подання про призначення, а Президент призначає на посаду судді. На наш погляд, за такого підходу актуальним залишиться зауваження, яке свого часу зробила Венеціанська комісія: «не зрозуміла роль ВРЮ [Вищої ради юстиції] при розгляді рекомендацій ВКК [Вищої кваліфікаційної комісії]. Важко зрозуміти, чому ВРЮ та Президент України повинні підтверджувати рекомендацію. Проте ніяких критеріїв, на підставі яких ВРЮ або Президент України можуть вдруге переглянути рішення ВКК немає... Це створює передумови для прийняття свавільних рішень» (п. 50 Висновку CDL-AD(2010)026).
У зв’язку з цим оптимальним вважаємо варіант, коли Вища рада юстиції не буде виконувати роль пошти між кваліфікаційною комісією і Президентом, а сама здійснюватиме призначення, переведення або звільнення суддів за рекомендацією кваліфікаційної комісії. У такому випадку Президента можна було б увести до складу Вищої ради юстиції, наприклад, зі статусом її Голови, як це зустрічаємо у багатьох країнах, що в побудові судової системи орієнтуються на Францію. Тоді не поставатиме питання про «зайву» ланку у системі призначення, переведення та звільнення суддів і процес прийняття відповідних рішень пришвидшиться.
У разі ж збереження трьох ланок «кваліфікаційна комісія – Вища рада юстиції – Президент» роль останнього потрібно звести лише до формального наділення судді повноваженнями без будь-якої подальшої участі у його кар’єрі.
Поряд із кваліфікаційною комісією у структурі Вищої ради юстиції доцільно створити дисциплінарну комісію, яка могла б виконувати роль «процесуального фільтра» для численних скарг на суддів – перевіряла б інформацію про дисциплінарні проступки, приймала рішення про відкриття дисциплінарних справ і передавала їх на розгляд Вищої ради юстиції.
Що стосується призначення голів судів та їх заступників, то потрібно зруйнувати механізм, за якого вертикаль у судовій системі будується через призначених голів судів. Незважаючи на законодавче обмеження повноважень голів судів у 2010 р., їхня роль за інерцією зберігається.
Наприклад, при доборі суддів на посади в суди вищого рівня Вища кваліфікаційна комісія суддів всупереч закону бере до уваги характеристики голів судів, їх погодження кандидатур тощо. Після заміни голів судів усіх рівнів на лояльних до влади суддів автори судової реформи захотіли відновити важелі впливу голів судів на суддів. Так, народні депутати С. Ківалов і Д. Шпенов – активні розробники самого закону про судоустрій і статус суддів – внесли проект закону щодо удосконалення окремих положень організації судової влади (№0929 від 12 грудня 2012 р.), у разі ухвалення якого головам судів будуть повернуті наглядові повноваження щодо суддів і надано право визначати спеціалізацію суддів, що дасть можливість цілком законно обходити автоматизований розподіл судових справ (сьогодні спеціалізацію суддів визначають збори суддів відповідного суду). Голови судів були позбавлені цих повноважень в ході судової реформи, щоб зменшити залежність від них суддів. Однак відновлення зазначених повноважень на користь політично лояльних керівників судів посилить владний контроль над судами.
Політична влада втратить інтерес до голів судів, заступників голів судів і не намагатиметься необґрунтовано розширювати їхні повноваження, якщо їх призначатимуть на адміністративну посаду самі судді відповідного суду. Будь-яка централізація у цих питаннях є ознакою вертикальної ієрархії, що недопустима у судовій системі.
Таким чином, повноваження Вищої ради юстиції потрібно вичерпно визначити у Конституції. Вона повинна приймати рішення про призначення, переведення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади. У виконанні цих функцій їй мають допомагати кваліфікаційна і дисциплінарна комісії (палати). Аналогічні питання Вища рада юстиції може вирішувати і стосовно прокурорів. Дискусію щодо повноваження призначати голів судів і їх заступників доцільно розв’язати на користь зборів суддів відповідних судів.
Призначення суддів
Венеціанська комісія позитивно оцінила пропозицію усунути парламент від вирішення питань кар’єри судді. На цьому вона наполягає уже впродовж багатьох років, адже участь політичного органу у цих питаннях серйозно підриває авторитет судових органів. Обидва проекти втілюють саме таку ідею. Отже, це питання не є дискусійним.
Також у розробників змін до Конституції є розуміння того, що суддів не повинно обирати населення. Вибори, попри зовнішню демократичність, ще більше політизують посаду судді. Він змушений буде включатися у виборчі кампанії. А хто тут надасть найбільшу підтримку, як не політики і бізнес. Вкладені в майбутнього суддю ресурси йому доведеться відпрацьовувати.
Щоправда, проект Комісії Конституційної асамблеї передбачає виборних мирових суддів – вочевидь як елемент відновлення довіри до правосуддя. Однак навіть мировий суддя, який вирішуватиме незначні справи, може бути цікавим для місцевих політиків та підприємців, щоб посилити свій вплив у регіоні або чинити розправи з конкурентами.
З огляду на основні вимоги незалежності суддів не рекомендує обрання мирових суддів громадськістю і Венеціанська комісія: «Запровадження такої системи дуже небезпечне. Судді змушені будуть проводити виборчі кампанії або ще гірше – це робитимуть для них політичні партії. Це ставитиме під загрозу безсторонність суддів, які будуть зв’язані відчуттям «вдячності» політичній партії, які підтримувала їх обрання. Така система не має вводитися в Україні в умовах, коли незалежність судової влади має важливе значення у боротьбі з корупцією» (п. 47 Висновку CDL-AD(2013)014).
Тому, як би це „недемократично” звучало, парламент чи народ не повинні брати участі у формуванні суддівського корпусу. Президент може хіба що „номінально” призначати суддю на посаду за результатами конкурсу, якщо після цього він не матиме жодного відношення до кар‘єри судді. Хоча найкраще, щоб усі призначення на посади судді, так само як і звільнення, здійснювала деполітизована Вища рада юстиції.
Відновлення довіри до суду можна досягнути не через запровадження виборності суддів, а через проведення переатестації усіх суддів з метою «очищення» суддівського корпусу від суддів, які виявляли зневагу до демократичних цінностей і піддавалися різноманітним зовнішнім впливам. Положення про переатестацію суддів доцільно включити у перехідні положення змін до Конституції. Для її проведення необхідно прийняти спеціальний закон, у розробленні якого корисним може стати досвід ФРН, де проводили подібну переатестацію під час «дерадянізації» колишньої НДР.
Щодо вимог до майбутніх суддів, то обидва проекти пропонують підняти мінімальний вік для майбутнього судді з 25 до 30 років і стаж роботи у галузі права з 3 до 5 років. Венеціанська комісія оцінила зазначену пропозицію як «обґрунтовану» (п. 26 Висновку CDL-AD(2013)014).
Однак, на наш погляд, це не стане запорукою підвищення якості судочинства, принаймні у найближчому майбутньому. У більшості випадків кращі фахівці у віці 30 років вже зробили кар’єру, тож посада судді буде приваблювати тих, хто не зміг досягнути успіхів, іншими словами – юристів не першого ешелону. До того ж, як свідчать наші підрахунки, у середньому протягом 2011-2012 років на 1 тис. суддів до дисциплінарної відповідальності притягали 10 суддів, призначених на посаду вперше, та 17 суддів, обраних на посаду безстроково. Подібна пропорція зберігається і щодо звільнення судді за порушення присяги. Тобто старших суддів притягують до відповідальності набагато частіше, ніж молодших.
Тому, на наш погляд, саме молодь, за умови що вона здобула правничу освіту відповідно до європейських цінностей, може бути більш прогресивною у суддівській діяльності, ніж юристи з радянським мисленням.
Обидва проекти передбачають, що «добір кандидатів на посаду судді здійснюється на конкурсній основі в порядку, встановленому законом». Це справді прогресивне положення. Проте воно потребує уточнення: має йтися про конкурс не лише при призначенні на посаду судді, а й під час переведення, зокрема й до судів вищого рівня. Сьогодні такі переведення здійснюються кулуарно, оскільки про вакантні посади в судах вищого рівня ніхто й не повідомляє. У цьому не складно переконатися, відвідавши відповідну сторінку Вищої кваліфікаційної комісії суддів.
Таким чином, позитивними є пропозиції щодо повного втілення принципу незмінюваності суддів. Але для підвищення довіри до суду пропонуємо після внесення змін до Конституції та створення відповідних органів провести переатестацію (люстрацію) суддів. Конкурсний добір передбачити не лише під час призначення на посаду судді, а й у разі переведення судді до іншого суду, у тому числі вищого рівня. Підвищення мінімального віку для майбутнього судді вважаємо недоцільним.
Роль Верховного Суду
Внаслідок судової реформи 2010 р. Верховний Суд втратив можливості впливати на судову систему і практику. Незважаючи на запровадження обов’язковості його судових рішень для усіх судів загальної юрисдикції при вирішенні аналогічних питань, він став розглядати лише ті справи, які допустить відповідний вищий спеціалізований суд. Іншими словами, суд, який вирішив справу, сьогодні вирішує питання про допуск до Верховного Суду скарги на своє ж рішення. Недопуск не оскаржується. Крім того, Верховний Суд втратив повноваження щодо забезпечення однакового застосування процесуального закону. Така реформа була пов’язана із нелояльністю багатьох суддів Верховного Суду і його очільника до представників нової політичної влади.
Проект Адміністрації Президента не передбачив змін стосовно цих питань на конституційному рівні. У проекті Конституційної асамблеї запропоновано визначити роль Верховного Суду у Конституції. Згідно з пропозиціями Верховний Суд:
1) забезпечує у визначених законом процесуальних формах однакове застосування усіма судами норм матеріального та процесуального права;
2) переглядає справи у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом;
3) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Крім того, Верховний Суд запропоновано наділити правом законодавчої ініціативи.
У світлі попередніх обмежень юрисдикції Верховного Суду Венеціанська комісія визнала дуже бажаними зміни щодо уніфікації застосування закону, але розкритикувала положення про право Верховного Суду законодавчої ініціативи, оскільки це втягне Верховний Суд у політику (див. п. 45, 46 Висновку CDL-AD(2013)014).
На наш погляд, у Конституції не варто виписувати конкретні повноваження Верховного Суду, оскільки це законсервує розвиток цього органу і стримуватиме еволюцію його повноважень залежно від потреб практики. Достатньо визначити його завдання у судовій системі. Наприклад, «Верховний Суд України як найвищий суд у системі судів загальної юрисдикції забезпечує однакове застосування права судами загальної юрисдикції». Виходячи із цього завдання, законом мають бути визначені повноваження Верховного Суду щодо розгляду судових справ. Конституційний Суд завжди зможе проконтролювати, чи коригування законодавцем повноважень Верховного Суду відповідатиме його ролі, що визначена Основним Законом.
Що ж до права Верховного Суду на законодавчу ініціативу, то Венеціанська комісія постійно наголошує на несумісності такого права із принципами розподілу влади і незалежності суду. «Судова влада покликана тлумачити закони, а не ініціювати їх прийняття». - зазначено у Доповіді Венеціанської комісії про законодавчу ініціативу (CDL-AD(2008)035, п. 59).
З огляду на викладене у Конституції доцільно окреслити загальне завдання Верховного Суду без конкретизації його повноважень і не наділяти його правом законодавчої ініціативи.
Висновки
Незважаючи на позитиви багатьох змін до Конституції, запропонованих Адміністрацією Президента і в Конституційній асамблеї, без глибшої реформи, яка буде передувати внесенню змін до Конституції, судді не стануть більш незалежними. Зміни до Конституції, попри схвальний висновок Венеціанської комісії, можуть законсервувати механізми залежності суддів. Складається враження, що збереження існуючого політичного впливу і є метою конституційних змін, які пропонує політична влада, під соусом європейських стандартів.
Тому пропонуємо впроваджувати конституційні зміни, зокрема щодо складу Вищої ради юстиції, лише після створення законодавчих передумов для реального функціонування суддівського самоврядування. Також потрібні прозорі правила призначення членів Вищої ради юстиції від інших суб’єктів, наприклад, правозахисних організацій, юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ, адвокатів, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
Повноваження Вищої ради юстиції потрібно вичерпно сформулювати у Конституції. Вона повинна приймати рішення про призначення, переведення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади. У виконанні цих функцій їй мають допомагати кваліфікаційна і дисциплінарна комісії (палати). Аналогічні питання Вища рада юстиції може вирішувати і стосовно прокурорів. Призначення голів судів і їх заступників доцільно віддати зборам суддів відповідних судів.
Задля підвищення довіри до суду пропонуємо після внесення змін до Конституції та створення відповідних органів провести переатестацію (люстрацію) суддів. Конкурсний добір потрібно передбачити не лише під час призначення на посаду судді, а й у разі переведення судді до іншого суду, у тому числі вищого рівня. Підвищення мінімального віку для майбутнього судді є недоцільним.
У Конституції доцільно окреслити загальне завдання Верховного Суду без конкретизації його повноважень і не наділяти його правом законодавчої ініціативи.
Вважаємо, що у разі врахування вказаних застережень зміни до Конституції мають шанс наблизити українське правосуддя не лише до європейських стандартів, а й до людей.
P.S. 4 липня, не очікуючи на результати роботи Конституційної асамблеї, Президент подав до парламенту проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежних суддів (р.н. 2522а). Того ж дня на сайті Верховної Ради з’явилася інформація про те, що Комітет з питань верховенства права та правосуддя вніс подання про розгляд проекту на пленарному засіданні парламенту.
Внесений проект за суттю майже не відрізняється від того, який аналізувала Венеціанська комісія. Лише запропоновано закріпити у Конституції право на справедливий суд, вилучити з неї положення про те, що Генерального прокурора призначають на п"ять років (вочевидь, у теперішніх очільників держави є бажання зберегти контроль над прокуратурою навіть після можливої втрати влади). Ураховано лише зауваження Венеціанської комісії стосовно того, що Генеральний прокурор, будучи членом Вищої ради юстиції, не повинен брати участь у прийнятті рішень стосовно суддів.
Тому думки авторів, висловлені у цій статті, з внесенням проекту до парламенту ще більше актуалізувалися. Адже швидке внесення таких змін до Конституції без глибших реформ, які цьому би передували, дозволить на конституційному рівні законсервувати політичну залежність судів.
Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, член Конституційної асамблеї,
Роман Куйбіда, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, кандидат юридичних наук
Опубліковано в газеті "Дзеркало тижня" від 5 липня 2013 року
_03_03.png)
